维护社会主义法制统一,是完善中国特色社会主义法律体系的内在要求,也是地方立法必须遵循的法定原则和前提。加强备案审查工作,是完善宪法监督制度、维护社会主义法制统一的重要抓手,对于加强和改进立法工作,提高立法质量具有重要的促进作用。备案审查制度具有两重基本功能:一是保证中央令行禁止；二是保证宪法法律实施。党的十八届三中、四中全会和宪法法律都对备案审查工作提出了明确的要求。
9月6日至7日,第二十三次全国地方立法工作座谈会在广西南宁举行。会议对下一步备案审查工作提出了“有件必备”“有备必审”“有错必纠”的明确要求。“有件必备”,即实现备案全覆盖,只要规范性文件的制定主体属于人大监督对象,其制定的规范性文件就都应当纳入备案审查范围；“有备必审”,要通过主动审查、被动审查、重点审查等方式加强备案审查工作,要做到件件有处理、有结果、有回复；“有错必纠”,不搞变通,不搞下不为例,坚决纠正违宪违法违规问题,切实增强监督实效。
会议强调,对含有明显不适当内容、易引发或者带来较大争议的规范性文件,要认真研究,妥善处理；加强沟通协商,及时督促约谈,积极回应关切。对存在严重问题而又推诿扯皮、久拖不决、不积极作为的,要予以纠正和通报。
这些要求无疑都是针对加强工作力度、解决以往备案审查偏“软”而推出的重磅举措,这也成为此次座谈会与会人员重点关注的内容。
值得一提的是,记者在此次座谈会上获悉,6月28日,浙江省杭州市人大常委会审议通过了《杭州市人民代表大会常务委员会关于修改〈杭州市道路交通安全管理条例〉的决定》,已于7月28日获得浙江省人大常委会会议批准,自8月10日起施行。根据决定,《杭州市道路交通安全管理条例》中违反行政强制法设立的行政强制措施被删除。
事情还要追溯到2015年10月,浙江省杭州市居民潘洪斌骑行的一辆电动自行车被杭州交警依据条例扣留。潘洪斌认为,该条例在道路交通安全法的有关规定之外,增设了扣留非机动车并托运回原籍的行政强制手段,违反了法律规定,因此于2016年4月致信全国人大常委会提出审查建议,建议对条例进行审查,请求撤销条例中违反行政强制法设立的行政强制措施。由于此事涉及地方性法规合法性和保护公民财产权利,全国人大常委会法工委高度重视,根据审查建议,就《杭州市道路交通安全管理条例》有关规定的相关问题进行了监督纠正。
如今,伴随杭州市人大常委会修改决定的公布,由一辆电动自行车引发的地方条例是否违反上位法的备案审查建议得到圆满解决。
地方探索创新备案审查体制机制
记者从本次座谈会上获悉,近年来,地方各级人大常委会积极探索创新备案审查工作体制机制,积极开展主动审查和被动审查,适时开展法规清理,备案审查制度和能力建设取得明显进展。
有的地方切实加强省市县三级机构设置,实现区县级人大全覆盖；有的地方加强制度建设,健全工作机制,加大纠错力度,增强制度约束刚性；有的地方探索建立定期向常委会报告专项工作制度、备案审查情况通报制度、与党委政府之间衔接联动和相互协作制度；有的地方坚持统专结合,统筹法制工作机构、备案审查机构和专委会、其他工作机构协同开展工作,同时注重发挥代表、专家和社会的作用；有的地方注重队伍建设,通过多种方式,提升工作队伍的能力水平；有的地方积极推进备案审查信息平台建设,借助现代技术手段提高备案审查能力和工作效率,等等。这些举措,都推动地方备案审查工作不断走向深入。
但与此同时,我们也看到,一些地方立法不能及时跟进,影响改革举措落地落实；一些地方立法突破、规避国家法律法规,限制公民、组织权利或者增加公民、组织义务,增加部门权力或者减轻部门责任等问题时有发生；个别地方甚至受利益驱使搞“立法放水”,降低国家法律法规标准,造成严重后果。
不久前,党中央公开通报批评甘肃祁连山自然保护区生态环境遭受严重破坏的问题,明确提到《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》将国家规定禁止的10类活动缩减为3类,深刻指出“在立法层面为破坏生态行为‘放水’问题,令人惊诧、发人深省。”记者了解到,此事发生之后,全国人大常委会法工委已启动相关审查工作,要求各地针对自然保护区保护等方面的问题,认真对照检查,对存在的与党中央精神相背离的规定,与国家法律、行政法规相抵触的规定以及存在的打“擦边球”的情况,开展自查自纠。
理解不一致备案审查困惑不少
不少来自地方人大的法工委负责同志反映,备案审查工作虽然现在逐步加强,但在实际执行过程中还是有一些问题。
上海市人大常委会法工委主任丁伟前阵子遇到了一件棘手的难题。因为金钱豹事件发生,上海党政部门有同志想搞专门的立法,但上海人大有同志认为针对这个进行商业立法存在问题。“这应该是属于基本制度,不是地方能规定的。国家没有授权,地方怎么来规定?怎么来立法?”丁伟说,“在推进改革当中,政府往往有些需求,从合理性来讲是可以的,但是从立法程度上考虑,就会遇到法律上的禁区。”据丁伟介绍,上海市人大常委会这些年对备案审查作了探索。比如,提出立法需求以后,首先对合法性进行评估,这样一来,一些明显与上位法不一致的问题,在最初就可以解决掉。“我们在地方立法当中经常会遇到一些问题,党政部门有自己的立法要求,我们立法部门也有自己的研究,有时二者的观点并不一致。”
广西壮族自治区人大常委会法工委主任陈伟雄也遇到了困惑。“怎么做到备案审查的全覆盖,涉及到备案主体问题。我们去年修改了规范性文件备案审查条例,把法院、检察院都作为审查单位,把两院出台的规范性文件也都纳入进来。但是这有争论,规范性文件的定义、内涵目前还没有权威的界定,尤其是政府‘红头文件’,光我们自治区政府的发文就有300多件,哪些属于规范性文件不好确定。”
“关于备案审查,在立法法、监督法中规定得都比较原则。到底什么是规范性文件,各地对内涵、外延的理解都不一样。”四川省人大常委会法工委主任田万国举例说,各地人民法院和人民检察院虽然无权作出司法解释,但是有权出台指导地方审判的文件,对于这些文件,该怎么去界定和看待?“保证司法公正是很有必要的,这些文件如果不纳入审查范围,就没有约束。”田万国说。
浙江省人大法工委副主任任亦秋介绍,“规范性文件的审查范围到底是什么,全国人大常委会法工委也开过研讨会,但仅是理论上。规范性文件备案审查,除了有件必备、有错必纠,我们也进行了重点审查,政府规章一年差不多有10件左右。而且这几年备案审查的标准越来越严了。”但他同时指出,在很多设置方面,目前地方人大可能有新的理解,如果解读不一样都会有问题。尤其是设区的市存在的问题比较多,会有一些无视上位法规定的情况。
将实现审查工作全流程信息化
记者获悉,下一步,围绕切实加强备案审查制度建设,会议提出了多项具体要求和措施。
会议要求,对那些可能与中央精神或与改革方向不一致,或在施行中引发社会广泛关注甚至重大争议,或因现实情况与立法之初相比发生重大变化而不宜继续施行等情形,都要深入研究,适时作出调整和完善,确保中央决策部署贯彻落实,确保宪法法律一体遵循；发现可能存在违法违规问题的,要及时约谈函询,督促纠正,必要时依法提出书面审查意见、研究意见,明确督办程序和时限,加大督促力度,防止“久拖不决”。对于经过沟通协调后制定机关仍然拖延推诿、不予纠正的,要坚决依法撤销。
据了解,全国人大常委会正在积极推进备案审查信息平台建设,已取得阶段性进展,备案审查信息平台已开通运行,地方性法规已实现电子报备。下一步,将创建审查工作平台,实现审查工作全流程信息化；推动地方建立健全省级备案审查信息平台,并逐步向设区的市延伸,实现平台间的互联互通。(法制日报记者 朱宁宁)